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關于赴杭州等地學習考察中小學校用地保護工作的報告
責任編輯: 市人大辦公廳秘書二處        時間: 2019-04-29 10:23

  關于赴杭州等地學習考察中小學校用地保護工作的報告

  市人大教科文衛委員會

  (2019年4月26日)

  按照市人大常委會工作要點安排,市人大常委會今年5月將對《哈爾濱市中小學校用地保護條例》(以下簡稱《條例》)進行執法檢查。為做好相關準備工作,學習借鑒先進地區經驗做法,成立了由市人大常委會副主任黃玉生任組長,由市人大教科文衛委員會、市教育局、市規劃設計院同志組成的考察組,3月下旬,專程赴杭州、南京、廈門就中小學校用地保護管理工作學習考察。之前,分別與14個副省級城市及同類城市的人大和教育部門溝通聯系,了解近年來各地中小學校用地保護及人大開展監督情況,對比我市中小學校用地現狀,分析存在的差距和不足,帶著問題有針對性地確定了考察地點和提綱。考察組通過聽取各地情況介紹、召開座談會、實地考察、收集資料等形式,詳細了解了三城市中小學校用地保護及學校建設情況。這次考察,歷時5天赴三個城市召開了三個座談會,實地視察了4所學校(1所小學3所中學),時間雖短,但內容豐富,收獲很大。現將學習考察情況報告如下。

  一、外地市主要做法

  隨著經濟的快速發展和城市化進程的加快,城市框架不斷拓展,城區不斷擴大,給學校網點布局帶來了許多新變化和影響。特別是外來人口大量流入城市,城市人口逐年增加,使得城區中小學校學位緊缺教育用地日趨緊張。同時,國家提出了課程改革、營養健康工程和“足球進校園”等一系列教育改革措施,需要學校增加大量參與性功能活動場館、學生食堂和足球運動場地等設施,這些新形勢、新情況、新變化對中小學校用地和建設都提出了新的需求。根據各自實際情況,三個城市積極探索解決措施,取得了明顯成效。

  (一)科學規劃學校布局,促進教育事業均衡發展。科學編制中小學校布局規劃,實現教育資源優化組合,促進教育資源均衡發展。三個城市規劃先行,都編制了科學、合理、可行的中小學校布局規劃。《杭州市基礎教育設施專項規劃》充分考慮人口分布、住宅密度、交通狀況等因素,科學預測城市發展對教育資源的需求, 并將流入兒童的教育問題考慮其中,做到全面覆蓋,合理布局。《南京中小學校園用地控制規劃》做到“一校一圖、一區一冊”,詳細規定了中小學校用地范圍及控制指標,操作性較強。廈門市編制了《近期中小學布局規劃修編》、《本島中小學布局規劃修編》、《島外新城中小學布局規劃修編》等專項規劃,規定小學應根據居住小區分布進行布點,服務半徑為300米~500米之間;初中應根據小學網點布局,按照多所初中對口多所小學原則,實施“多校劃片”進行布點,推動教育均衡發展。

  (二)實施“多規合一”,提高學校用地保護管理水平。中小學校用地規劃是根據城市總體規劃編制的教育專項規劃,確保教育用地的強制性,是教育健康發展的重要保障。廈門市為使學校用地得到充分保護,避免教育用地選址不合理、用地被擠占、隨意被調整等問題,積極推動教育專項規劃與其它城市規劃的多規融合,形成教育規劃與其它專項規劃有效銜接的“一張藍圖”體系。通過多規合一,中小學校建設項目前期規劃工作在同一平臺運行,減少協調層級,避免了規劃‘打架’問題。同時,教育用地一經確定,不得隨意進行調整,其它規劃調整涉及學校用地的必須征求教育行政部門意見,提高了學校用地規劃的法定效力。

  (三)提高學校用地標準,推進教育事業可持續發展。三個城市均根據教育事業發展需要,修訂完善了中小學校用地相關規定,在城市用地極其緊張的情況下,采取土地集約利用,為教育發展預留必要的發展空間,中小學校用地面積不同程度得到提升。30班小學生均用地面積,廈門市18.5平方米(高于我市5.9平方米),杭州、南京16.2平方米(高于我市3.6平方米)。36班初中生均用地面積,廈門22平方米(高于我市6.9平方米),杭州17.9平方米(高于我市2.8平方米),南京18.9平方米(高于我市3.8平方米)。45班型九年一貫制學校生均用地面積,廈門20平方米,杭州18.3平方米,南京18.9平方米,我市目前尚沒有這類學校的相應標準。三個城市根據人口結構特點,充分考慮國家二孩政策,會同城鄉規劃部門科學確定本市中小學校千人指標:廈門市每千人84名小學生、42名中學生,杭州市每千人74名小學生、37名中學生,南京市每千人70名小學生、70名中學生,擴大了中小學校用地規模,用地面積一般在2~3萬平方米之間,在全國副省級城市中處于上游水平。

  (四)改革項目建設管理體制,加快中小學校規劃建設步伐。考察中,三個城市在學校項目建設和管理上有很多舉措和辦法,學校項目建設推進有力。從學校建設模式看,小學均由居住區開發建設單位出資建設,建成后無償移交區教育部門;初中及九年制學校由政府劃撥建設用地,開發建設單位進行凈地,區教育局出資建設。從學校建設管理體制看,將中小學校建設管理權下放到區(縣),學校布局規劃、建設項目、房產管理等都由區(縣)政府根據本區實際教育需求進行統籌安排,市本級負責市直屬學校建設。這種建設管理模式突出區(縣)政府責任主體地位,既減輕了市政府壓力,避免統得過死,又充分發揮了區(縣)政府的主動性,學校建設項目推進較快,效果明顯。

  (五)加大地方立法保護力度,保障中小學校標準化建設。三個城市都通過出臺并嚴格執行地方規范性文件對中小學校規劃建設予以規范,確保中小學校建設。杭州市人大制定了《杭州市城市房地產開發經營管理若干規定》、《杭州市居住區配套設施建設管理規定》,政府出臺了《杭州市住宅區配套中小學(幼兒園)建設管理暫行辦法》;南京市人大制定了《南京市中小學幼兒園用地保護條例》;廈門市人大制定了《廈門經濟特區學校用地保護規定》,政府出臺了《關于進一步規范廈門義務教育學校技術標準的意見》,都對中小學、幼兒園用地進行了科學規劃和保護,對確保其規劃建設與城市發展、人口增長相適應予以法規制度保障。

  二、考察帶來的啟示

  這次學習考察收獲很大,各地的許多先進做法和經驗讓考察組深受啟發,主要有五點啟示。

  (一)政府高度重視是中小學校發展建設的首要前提。各級政府是教育事業發展的主體。三個城市在中小學校建設上均體現出政府主導推進的強勁力度。杭州市堅持把教育擺在超前優先發展地位,市委、市政府聯合出臺《關于進一步推進基礎教育改革和發展的若干意見》,確立基礎教育超前優先發展的戰略地位,強調把基礎教育作為基礎設施建設和教育事業發展的重點予以保障,并提出健全規劃、交地、經費、建設四項保障機制,推動住宅小區配套學校同步建設。廈門市市長、分管副市長定期召開教育工作專題會議,協調解決教育發展遇到的困難和問題,政府將學校建設項目納入市重點項目進行管理,主動幫助教育部門協調解決問題,中小學校建設遇到核心的困難都是政府牽頭主導推進的。

  (二)加大投入是中小學校發展建設的重要保障。三個城市各級政府都將中小學校建設納入財政保障范圍,經費由各級政府予以充分保障。廈門市1700平方公里面積,共有中小學校1174所,教育資源配置充足。近幾年,平均每年新建中小學校約20所,到2020年計劃推進補齊民生短板教育基礎設施項目279個,總投資約198億元。2018年,南京市全市地方教育經費總支出268億元。政府只有加大投入,不斷改善學校辦學條件,才能推動教育均衡發展,促進教育發展水平提升。

  (三)健全協同機制是中小學校用地項目建設的保障條件。學校建設項目規劃、選址、立項、審批、建設和驗收等多個環節需要政府多部門協同配合才能完成。三個城市政府相關部門都建立了支持教育事業的協作機制,積極配合,充分發揮職能作用,大力支持中小學校建設。廈門市政府相關行政審批部門為中小學校建設開辟綠色通道,加強服務指導,主動解決問題,及時跟進項目進度,督查建設單位加速學校建設。杭州規劃部門為支持教育發展,對教育設施的容積率等進行專題研究,分析人口和教育需要變化趨勢,合理確定學校用地容積率,增加學校教育設施容量,提高了學校用地使用效率,為學校預留了必要的發展空間,確保了學校規劃建設的科學性和長遠性。

  (四)不斷探索創新是破解中小學校用地保護難題的重要途徑。面對中小學校用地保護中遇到的各種困難和問題,各地不斷探索嘗試、創新突破,積極破解難題。南京市為緩解老城區教育資源緊張問題,挖掘潛力,將空置的辦公樓、廠房、倉庫等資源改造利用辦成學校。廈門市為加快新區中小學校建設,探索立體建設發展空間并實行靈活多樣化的項目投資體制,采取由開發指揮部、教育部門、小區開發單位配建等多種建設模式,確保學校建設與周邊住宅同步規劃、同步建設、同步投入使用。杭州市為使學校用地使用率最大化,將學校用地容積率控制在1.0以內,增加了校舍建筑面積。這些舉措,不僅實實在在解決了一些學校建設面臨的現實問題,也為新形勢下學校建設發展開啟了思路,積累了經驗。

  (五)嚴格規范執行地方法規是中小學校用地的剛性保護。三個城市出臺的規范性文件,無論是地方性法規,還是政府部門規章,都在中小學專項布局規劃和建設管理中得到了嚴格規范執行,在中小學校用地保護和學校建設上發揮了積極作用,體現了地方立法的服務保障功能和規劃法定的剛性權威。更難能可貴的是,三個城市的中小學校規劃建設標準不僅始終處于全國領先水平,還能根據形勢發展變化及時進行調整修正,南京市人大就是通過廢舊立新對原有不適應的地方性法規進行調整,重新制定了《南京市中小學幼兒園用地保護條例》,確保了城市高速發展情況下的中小學校建設。

  三、對加強我市中小學校用地保護管理工作的幾點建議

  他山之石可以攻玉。這次考察的三個城市在中小學校用地保護方面的許多先進經驗和特色做法值得我們認真學習,參考借鑒。考察也讓我們看到我市在這方面工作存在的差距,主要是;我市在中小學校用地保護及《條例》的貫徹實施方面還存在著生均用地標準過低,政府相關部門在規劃建設、保護管理方面職責不清,保護管理措施不到位等。總結這次考察收獲,結合我市實際,特別是結合即將開展的《條例》執法檢查工作,就做好我市的中小學校用地保護管理工作,提出以下幾點建議。

  (一)及時修訂中小學校用地保護條例。我市于1999年制定《哈爾濱市中小學校用地保護條例》,并于2010年進行修訂。在近20年的實踐中,《條例》為中小學校用地保護工作提供了重要依據,發揮了重要作用。但隨著我市經濟社會快速發展和教育改革不斷深入,《條例》部分內容已經不能適應現代化教育需求,存在用地面積指標偏低,學校建設管理模式與我市現行操作模式不符,選址凈地規定不清,適用范圍涵蓋不全,相關部門在規劃建設、保護管理方面職責不清,部分內容與上級新的法規政策要求銜接不緊密等問題,制約了中小學校健康發展,應盡快對《條例》進行重新修訂完善。

  (二)合理確定中小學校用地標準。我市《條例》規定生均用地指標最大值為小學生均占地面積12.6平方米、中學生均占地面積15.1平方米。隨著教育事業的發展和國家課程改革及城市發展建設等新要求,當初的這個標準已不能適應教育教學和學生活動要求。與14個副省級城市相比,哈爾濱市用地標準處于較低水平。我省于2008年頒布的《黑龍江省義務教育學校標準化建設標準》(黑教聯〔2008〕37號)規定:學校用地面積小學生均占地面積9-28平方米,中學生均占地面積10-26平方米。我市應在此指標范圍內,參照全國同類城市教育用地指標,結合《哈爾濱市中小學校布局規劃》、《哈爾濱市中小學校舍建設標準》中的相應學校用地指標,科學合理確定中小學校用地標準,確保規劃預留教育用地能夠較好滿足我市教育現代化發展需求。

  (三)依法推動規劃中小學校建設落實。合理規劃中小學校用地空間布局,保障適齡兒童就近入學需求,是政府必須保障的公益事業和民生工程。針對目前存在的新建改建小區對中小學校用地預留不足、選址不合理、凈地移交難等問題,要進一步強化各級政府責任,研究有效、管用的辦法,聯合發改、財政、自然資源和規劃、住建、教育等部門,組建專門機構,建立起職責清晰、齊抓共管、各負其責、問責追究的落實機制,加強統籌協調,密切配合,切實解決規劃中小學校建設落地難的問題,確保中小學校用地規劃的剛性落實。

  (四)科學規劃老城區中小學校改造建設。鑒于城市化進程的不斷加快,老城區人口密度日益加大,中小學校學位日趨緊張,校園及校舍面積嚴重不足的實際,建議借鑒外地市先進經驗做法:一是將老城區中小學校優質教育資源向新城區擴展,采取集團化辦學的方式,既可促進教育資源均衡發展,又可緩解學校用地不足及學校周邊交通、治安壓力(如杭州、廈門);二是對原址改造擴建的中小學校采取立體空間建設模式。南京市通過修改地方條例,合理利用校園操場地下空間,規定該空間由市、區人民政府統籌開發利用,建設地下停車場或者人防工程,并且不得擅自改變其用途和性質。廈門中小學校改擴建有條件的一律采取立體空間模式,將運動場、體育館及停車場建設分別擴展至地下半層、一層甚至二層,最大限度提高學校用地利用效率。

 
 
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